另外，侵害性的事实行为也存在国家赔偿法的违法侵权框架进行评价，基本权利问题是国家赔偿法背后的原理。

行政协议是行政性与合同性的组合，是公权力与私权利的融合。②江必新：《中国行政协议法律制度：体系、内容及构建》，载《中外法学》2012年第6期，第1159页。

这种对行政机关在行政协议中行政优益权的过度提拔，以及理论上对行政优益权不完整、不准确的宣传，导致了行政机关的误会，以为自己在行政协议中真是与相对人地位不平等的老大，完全可以公共利益需要或者行政管理目标实现需要为由，不履行双方签订的行政协议，还可单方变更或解除行政协议，特别是当相对人不履行行政协议时，又可单方对相对人作出行政处罚或行政强制执行。协议就是一种合同，是平等主体间的双方合意，是双方当事人真实意思的反映。作为合同当事人的行政机关就是一位运动员而不是裁判员，它与合同的另一方当事人的地位如同运动员一样，是平等的。二、行政优益权与行政协议在中外行政法理论中，关于行政优益权(the right of administrative advantage)的提法不甚突出。行政协议，系指行政机关为了实现行政管理的目的，与行政相对人协商一致所达成的，能够形成、变更或消灭行政法律关系的合意。

行政征收，系指行政机关代表国家，依照法律规定，出于公共利益的需要，强制性地将公民、法人或者其他组织的财产及权益收归国家并给予补偿的法律制度。2016年，中共中央、国务院发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》(中发[2016]28号)，突出强调了要完善政府守信践诺机制，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，对政府合同提出了具体要求。此时只能两者择其一，要么评价依法行政中法的合宪性——违宪则单一适用基本权利，要么使得基本权利融入到法的解释中——单一适用法律规范。

所谓基本权利全面介入的思考方式，简单说就是基本权利教义学优先，用保护规范标准从行政法律规范导出权利时，需要全面运用基本权利规范分析框架与方法进行解释与适用。[25]参见周佑勇：公民行政法权利之宪政思考，《法制与社会发展》1998年第2期，第9页。在具体适用中，往往从宪法基本权利规范导出行政诉讼法上的合法权益，从而论证原告资格。因此，无论是司法解释还是现行法律，这种相对人与第三人融合的原告资格（诉权）判断可谓一脉相承，并没有改变立场。

[3]关于合宪性审查相关问题的新近研究，参见王锴：合宪性、合法性、适当性审查的区别与联系, 《中国法学》2019年第1期，第5—24页。参见李海平：个人信息国家保护义务理论的反思与重塑，《法学研究》2023年第1期，第79页。

判断出了其他利害关系人，实际也就找到了相对人——两者都是行政法上利害关系下的双方主体。例如，参见陈征：宪法中的禁止保护不足原则——兼与比例原则对比论证，《法学研究》2021年第4期，第55—72页。其次，基于依法行政的基本原理，行政行为应当对哪些利害关系进行调整，当然需要根据它所依据的行政法律规范进行分析（对比行政行为事实上对哪些利害关系进行了调整从而审查合法性），通过行政法律规范的规范结构对利害关系予以类型化，但此时若没有基本权利的参与，那么这种利害关系的析出恐怕是一头雾水。即便是加强宪法的说理性，也是合宪性解释的功能，应当放入合法性审查的框架中。

第三步，在实体审查时，必须依据比例原则，通过防御权—国家保护义务的调整来判断是否构成侵权（实质合法性）。第二种是水平复合形态的利害关系网。[4]与民法不同，行政法律规范的实定法外观缺乏权利规范，更多的是行为规范、程序规范与组织规范，如何判断其与宪法基本权利抵触，存在解释学疑难。基本权利的直接适用虽存在法理错误，但基本权利间接适用的方法既在法理上不存在疑问，且现实司法中通过宪法说理等功能也具备可操作性（可行性），更重要的是，这种间接适用也恰好可以解决保护规范理论的种种诟病（必要性）。

明确了这一点就可以对行政行为的违宪性问题予以清晰的解答。第二，基本权利在行政法上直接适用也不具有现实的可操作性。

对此，需要更细致的深入讨论。四、结语尽管过去学界与实务界对宪法基本权利规范应当约束、指导行政法的观点没有疑问，但在法解释与适用的具体场景中，基本权利究竟应当如何对行政法发挥效力，并且在怎样的范围与程度施加作用的细节问题上，存在一定的模糊性与任意性。

例如在基础理论中，直接承认宪法中规定的自由权、社会权、平等权等是行政法上的公民权利。[35]参见李泠烨：原告资格判定中‘保护规范说和‘实际影响说的混用与厘清——兼评东联电线厂案再审判决，《交大法学》2022年第2期，第164—176页。[14]关于第三人效力的详细分析，参见许瑞超：基本权利第三人效力的范畴与本质，《交大法学》2021年第1期，第46—59页。然而，不管是抛弃保护规范理论，直接适用基本权利，还是将基本权利当作保护规范之一的并用论，都存在法理错误以及适用困难，应当否定。除上述德国宪法法院的重大且难以忍受标准外，例如著名学者鲁道夫·伯恩哈特（Rudolf Bernhardt）提出了相当利益侵害与个别关联标准，认为基于基本权利受侵害而认定第三人请求权时，该侵害必须事实上属于相当程度的侵害，且具有个别性，不是对一般公众的侵害。三、内侧效力的具体适用——《行政诉讼法》第25条第1款的解释论保护规范理论中法解释的不确定性问题可以通过基本权利这一工具来解决，通过基本权利来使得这种不确定变得明确化和体系化——这正是本文所倡导的基本权利行政法内效力。

黄锴：行政诉讼中举报人原告资格的审查路径——基于指导案例77号的分析, 《政治与法律》2017年第10期，第146页。[35]下文将会展示，在一个行政行为依据的法律规范解释中，判断出了相对人，也就判断出了其他利害关系人。

再譬如，《劳动法》第27条第1款、《劳动合同法》第41条中，企业裁减人员方案需向行政主体报告，方可大规模解除与雇员的劳动合同，在这一情形中企业的自主经营权规制与被裁减人员的劳动权保护形成了相反利害关系——行政机关认可企业裁员则损害了被裁减人员的利益，反过来说，法律就是为了保护被裁减人员的利益而规定了经济性裁员行政报告制度。但总而言之，先析出利害关系（法定权益要件），再分析利害关系人（个别保护要件）的先后步骤不能颠倒。

第一种是垂直复合形态的利害关系网。下面将起诉条件与实体审理结合起来，依据现行司法实务立场与实定法解释，揭示利害关系析出与诉权判定、合法性审查之间的关系。

行政主体为了保护他人、一般社会公众安全才限制甲的权利。[2]李海平将基本权利的作用区分为影响力和约束力，按照这一分类，本文所谓效力指的是约束力。[19]可以看到，上述这些主张中的新判断标准相当模糊且抽象，重大相当程度一定强度等最终只能依赖法院在个案中的主观判断。同样另一位有影响力的公法学者曼弗雷德·楚勒格（Manfred Zuleeg）主张，行政行为必须是具体且有一定强度的侵害，公民才可以主张基本权利保护。

江必新、黄明慧：论紧急行政权的限度，《行政法学研究》2022年第5期，第111—121页。例如，行政机关因为公民甲违章驾驶而处罚甲这一情形，行政处罚的实质不是因为公民甲的违章行为对行政主体有什么危害，之所以要对甲处罚，是因为甲的违章行为可能会危害到一般社会公众的安全（一般违章），或者已经危害到某个具体他人的安全（造成他人人身伤害的违章）。

从直观的理解上看，有权提起诉讼的只有两类人，一类是相对人，另一类是其他利害关系人。第二，法定权益要件阶段正是上述利害关系析出的用武之地。

实际上，在2014年《行政诉讼法》修改前，针对旧法的司法解释《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（2000年）第12条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。要求行政主体既要依法行政，又要保护基本权利（或者承认公民既有要求行政主体依法行政的权利，又有对行政主体的基本权利请求权）会引起法律适用的混乱。

结合我国学说与比较法，总结来说一共有三种思考方式：基本权利全面介入、基本权利个别介入与基本权利辅助分析。第三级关系是通过国有土地使用权出让进行城市开发建设而保障社会一般公众的居住生活利益（《城市房地产管理法》第25条）, 国有土地储备资源损失与社会一般公众居住生活利益形成的相反利害关系。2.（具体）行政行为可能违宪吗？在我国，行政行为（指代具体行政行为，下文同）可能违反宪法基本权利吗？对行政行为进行合宪性审查的说法在学界有一定争议，[9]需要予以澄清。上文所述，根据基本权利弱间接效力立场所持的基本权利与行政法关系思考，立法者必须根据基本权利来制定行政法，构筑行政法上的权利义务关系（行政法的宪法从属性），但国家有权力也有义务根据不同的行政任务与目标，通过调整、均衡、差异乃至分化基本权利来构筑行政行政法（行政法相对于宪法的独立性）。

手段一是一级关系，手段二是二级关系，目的则是三级关系，三者复合形成了三层利害关系网。 摘要: 基本权利在行政法上的效力可以区分为行政法外效力与行政法内效力，也称外侧效力与内侧效力。

倘若行政诉讼中公民可以因为基本权利受行政行为侵犯从而获得诉权（《行政诉讼法》第2条），那么如何认定、依据何种标准认定基本权利受行政行为侵犯呢？行政行为相对人角度可能不存在问题，因为基本权利教义学中对侵害（干预）要件的认定与行政法学中的相对人概念是一致的，通过目的性与直接性要件可以很容易判断谁的基本权利受到了侵害。[40]第一，公法规范要件是找法的阶段，要求利害关系从行政行为依据的公法规范而不是私法规范析出，且有时不仅需要参照行政行为的根据规范，还需要参照该法的目的条款乃至相关联领域的法律、法规、规章甚至规范性文件。

对此，我国主流立场似乎从来都是侵害保留。《行政诉讼法》第25条第1款规定只有公民、法人或者其他组织才有权提起诉讼，结合《行政诉讼法》第2条可知，只有特定的、个别的合法权益也即学理上说的私益才有权——有诉讼请求权提起诉讼，而不能是公共利益。